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　　本文基于“十五五”规划背景，系统探讨了推动中国经济高质量发展的宏观政策框架。研究聚焦五大关键领域：通过扩大内需与促进国际贸易以畅通国内国际双循环；通过完善三次分配制度以扎实推动共同富裕；通过优化区域布局与城乡融合以促进协调发展；通过完善碳市场、绿色金融等机制以加速绿色转型；通过强化科技金融与产业创新以培育新质生产力。本文旨在为构建新发展格局、应对中长期挑战提供兼具系统性、协同性与可操作性的宏观政策思路。

　　近几年，我国围绕数据要素市场化配置改革持续加力，已从“概念破题”迈向“体系深耕”。在顶层制度层面，颁布“数据二十条”，明确以产权、流通、分配与治理为主线，提出以数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等结构性分置为核心的制度框架，为“淡化所有权、突出使用权流通”的要素化配置奠定了基础。在应用牵引层面，出台《“数据要素×”三年行动计划（2024–2026年）》，突出以重点行业场景释放“乘数效应”，推动数据从“可汇聚”走向“可复用、可增值”的规模化应用。在供给侧制度化层面，中办、国办《关于加快公共数据资源开发利用的意见》明确建立公共数据资源登记制度，依托政务数据目录形成公共数据资源目录，并规范推进授权运营，推动公共数据从“能共享”向“可供给、可监管、可持续”转变。在规则与标准层面，发布《国家数据标准体系建设指南》，以“供得出、流得动、用得好、保安全”为主线年底基本建成国家数据标准体系并形成标准验证与服务能力，意在通过“同标同质”减少跨域流通的制度摩擦。在基础设施与可信流通层面，印发《可信数据空间发展行动计划（2024–2028年）》，将可信数据空间定位为支撑全国一体化数据市场的重要载体，并提出到2028年建成100个以上可信数据空间。此外，《国家数据基础设施建设指引》进一步系统部署数据流通利用设施、算力底座、网络支撑与安全防护等“底座工程”，为数据在可信环境中交付、调用、审计与结算提供工程化载体。

　　总体看，涵盖产权界定、流通交易、收益分配、安全治理的“1+N”政策制度体系“梁柱”基本已立，但市场仍呈现起步期的一些结构性矛盾。一是供给侧存在“资源富集但资产化率低”的矛盾。高质量、可交易的数据供给不足，数据产品化和场景化复用能力弱。二是流通侧面临“合规不确定性与避险倾向”的博弈。合规与安全门槛多头叠加，主体“怕担责、怕追溯、怕违规”，导致不敢不愿不想公开供数与用数。三是设施侧存在“孤岛固化与网络效应缺失”的困境。跨区域、跨平台互联互通不足，可信交付、可控使用、可审计结算等基础设施尚未形成全国性规模网络。由此也决定了全国一体化数据市场的建设推进必须先以降合规成本、筑设施底座、强场景牵引为先手棋，跳出“数据定价”的伪命题争议。

　　全国一体化数据市场建设的当下关键不在于“有没有交易平台”，而在于能否形成一套可复制、可推广、可审计、可持续的要素化配置机制。近年来，各地的先行探索总体呈现“试点多、规模小、交易弱、复用低”的特征，其背后堵点卡点主要集中在供给侧能力不足、交易侧信任缺口、基础设施割裂以及对矛盾焦点的认知偏差等几个关键方面，进而导致“数据要素从资源到资产再到资本”的链条难以贯通，市场难以从零散试验走向系统性制度供给与规模化应用。

　　数据市场的第一性约束是可供给性。现实中，高价值数据仍大量沉淀在部门条块和企业系统中，供给侧卡在“三个转化”，使得“数据在场”但“产品缺席”。

　　不少地方虽已建设各自的数据目录，但在跨部门、跨行业、跨平台层面仍缺乏统一的数据目录框架、元数据（Metadata）标准与标识体系，目录颗粒度不齐、口径不一、更新不及时，甚至存在“有目录无数据”“有数据不入目录”的情况。由此造成买方检索成本高、比选难、复用难，市场呈现典型的信息不对称：供方不知道需求在何处，需方也难以判断供给质量与可交付边界，交易很难进入规模化撮合阶段。

　　数据产品并非“拷贝文件”，而是一套包含数据结构、质量指标、更新机制、使用说明与接口能力的可持续交付体系。当前供给侧在数据清洗、标准化、脱敏处理、质量分级、持续更新、版本管理等方面能力薄弱，缺少面向场景的字段解释、口径说明与质量承诺，导致数据交付后仍需买方进行大量二次加工，形成事实上的“隐性成本外包”。更突出的是，数据产品缺乏跨场景的通用化封装与接口化交付，难以支撑多主体、多场景快速调用，直接削弱了数据要素的规模经济与网络效应。

　　数据要素流通的本质是“带约束的流通”，需要清晰的授权链条、用途约束、留痕审计、责任分担与争议处置机制。但现实中，授权证明、用途管理、合规存证、审计追溯等制度与技术能力仍不健全，供给方在安全与责任压力下倾向于“宁可不供、少供，也不冒险供”。尤其在公共数据与重点行业数据领域，往往存在“可用不可出”“可共享不可交易”“可交易但不敢明示”的模糊状态，使得市场上真正可规模交易、可跨场景复用、可持续更新的高质量数据产品供给稀缺，难以支撑数据要素应用从点状试验走向规模化落地。

　　数据要素交易的核心障碍之一，是“可交易”与“敢交易”之间的落差。当前在网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等多重约束下，叠加重要数据识别、跨境传输评估、数据出境安全评估、个人信息处理规则等配套制度，市场主体普遍面临规则理解成本高、合规操作复杂、责任边界不清的问题。

　　在重要数据识别、敏感信息界定、匿名化/去标识化标准、数据处理合法性证明等关键环节，实践中仍存在解释弹性与地方差异。企业与机构很难形成稳定预期：同一类数据在不同区域、不同场景、不同监管口径下，可能面临不同的合规要求。由此产生“合规不确定性溢价”，直接抑制交易活跃度。

　　在责任追究机制强化背景下，供给方担心数据被二次滥用后承担连带责任，需求方担心使用过程被质疑“超范围处理”“过度收集”或“目的不正当”。由于缺乏清晰的责任分担与安全港机制，市场形成典型的“风险不可控”预期：数据交易可能“收益有限”，但一旦发生合规事件则“损失巨大”，于是出现供给方不愿公开供数、需求方不愿公开用数的现象，交易在灰度空间徘徊，难以形成阳光化、规模化正循环。

　　高质量的数据合规服务需要法律、技术、行业知识的复合能力，包括合规评估、用途约束设计、数据处理活动记录、审计与存证、争议处置支持等。但目前第三方服务体系仍不健全，导致合规能力更多依赖各主体“自建自担”，形成高门槛与高成本，进一步抑制中小企业与创新主体参与。

　　数据交易不同于一般商品的“搬运交付”，而是一个贯穿全生命周期的连续过程，需要在可信环境中实现可控调用、可审计使用、可结算收益、可追责救济。如果缺少统一、可互操作的基础设施，交易就难以跨平台、跨区域、跨行业发生，市场天然碎片化。

　　在接口标准、元数据标准、标识体系、质量分级、交付验收、使用计量等方面，地方与行业平台各自为政，形成“平台内可交易、平台间难协同”。一旦跨域流通，便面临字段口径不一致、数据血缘不可追、质量指标不可比、交付责任难界定等问题，交易成本显著上升。

　　在数据安全要求更高的场景中，越来越需要隐私计算、可信执行环境、联邦学习、多方安全计算等技术支撑“可用不可见”。但现实中不少平台存在能力短板：可信环境部署成本高、性能与可用性不足、审计链条不完整、证据效力不清晰，导致“技术可行”难以转化为“工程可用”和“监管可认”。

　　数据要素流通还涉及使用计量、收益分配、违约救济、争议解决等制度安排。如果不同平台采用不同的计费口径与结算方式，或缺乏统一的使用日志与审计凭证，便难以形成跨平台的可信结算与权益保障，进而削弱供给动力与需求信心。

　　当前一些讨论将“数据定价难”视为主要矛盾，容易导致政策与实践方向偏移。数据要素的确需要价格发现机制，但价格发现必须以清晰的可交易边界与可验证的质量为前提；若规则不清、权责不明、质量不可核验，价格讨论往往沦为“空中楼阁”，甚至诱发行政化干预与市场扭曲。

　　数据交易需要明确权利束（使用权、加工权、再开发权、分发权等）、用途范围、期限与地域限制，以及可追责的留痕审计机制。没有这些制度基础，价格再“合理”，也难以真正降低交易风险与扩大交易规模。

　　第二，价格机制的基础是质量可核验，来源可信、质量分级、交付验收、违约救济。

　　与传统商品相比，数据价值高度依赖场景，且存在显著的信息不对称。必须通过质量标准、分级指标、验收流程、质量承诺与违约救济，建立“可验证—可比较—可追溯”的质量体系，才能支撑相对有效的价格发现。

　　对企业数据与个人信息数据，应坚持市场化形成价格；政府重心应在规则与底座供给。对企业数据与个人信息数据（在合法合规前提下），应遵循要素报酬市场化原则，让供需博弈形成价格、让产品质量与服务能力决定溢价。政府更应聚焦统一规则、标准互认、可信流通基础设施、监管协同与争议解决机制建设，仅对公共数据授权运营等有着准公共属性领域，按规定实行政府指导价与价格监管，避免行政化“替市场定价”挤出供给与创新，造成“定得越细、供得越少”的逆向效果。

　　三、加快规则标准统一与可信流通底座建设，形成全国一体化数据市场的政策建议

　　数据作为新型生产要素，其规模化流通的前提在于构建一个低摩擦、高可信的市场环境。面对海量数据跨区域、跨层级流通的复杂需求，单纯的市场自发调节已难以解决“信任赤字”与“规则碎片化”难题。因此，必须强化顶层设计与底座支撑，将合规安全能力“内嵌”于基础设施与标准体系之中，推动数据市场交易由“基于关系的有限流通”向“基于规则的规模化流通”转变，通过标准共认、设施共建、生态共创，系统性重塑数据要素的市场化配置路径。

　　一是建立全国统一的“数据流通合规基线”与负面清单口径，围绕个人信息、重要数据、商业秘密等形成可执行的分类分级与判定流程，减少地方与行业口径差异。二是发布重点行业“场景合规模板包”，明确数据采集、脱敏加工、授权链路、用途控制、留痕审计、责任分担的标准条款，形成可复用的标准合同与合规评估清单。三是探索“合规安全港”机制，对在可信环境中按标准完成脱敏、最小必要、用途约束、审计留痕的数据流通活动，实行分级监管与容错纠错，推动交易从“灰色顾虑”走向“阳光合规”

　　一是加快落实公共数据资源开发利用制度，完善公共数据目录与接口开放，在安全前提下扩大供给规模与质量。二是规范推进公共数据授权运营，明确授权边界、收益分配、审计监管和安全责任，鼓励形成可持续的公共数据产品与服务供给体系。三是优先在交通物流、城市治理、公共信用、公共卫生、气象服务等高价值领域打造一批可复制的数据产品“样板间”，与“数据要素×”场景任务形成协同。

　　一是对照《国家数据基础设施建设指引》，以“数据流通利用设施”为重点，在省际枢纽城市、重点产业链与央地协同场景中建设一批可审计、可结算、可调用的数据流通公共服务节点，推动跨区域互联互通。二是加快可信数据空间试点与规模化应用，围绕企业、行业、城市、个人、跨境五类数据空间布局，到2028年形成100个以上可信数据空间的目标导向，优先打通“多方共识规则+可信管控能力+价值共创机制”。三是推广隐私计算、可信执行环境、联邦学习等“数据可用不可见”技术路线，将安全能力做成基础设施能力而非项目化临时措施。

　　一是落实《国家数据标准体系建设指南》，加快统一数据目录/元数据、数据产品描述、质量分级、接口协议、审计留痕、跨域身份认证等关键标准，并建立互认测试与认证机制。二是推动各类数据交易场所、行业平台在标准框架下实现“产品互认、规则互通、结算互联”，避免形成新的数据市场割裂。

　　（五）以“数据中介+专业服务”完善市场生态，解决“谁来促成交易、谁来担保可信”难题

　　一是培育数据商、合规评估、质量认证、资产评估、审计取证等第三方机构，形成覆盖“产品化加工—合规审查—可信交付—收益结算”的服务链。二是在重点行业建立“数据产品登记与凭证机制”，与“三权分置”产权框架衔接，突出使用权流通与经营权运营，降低确权争议对交易的阻断。

　　（六）以重点行业和跨区域场景工程为牵引，形成可复制的“全国一体化”落地路径

　　一是围绕制造、能源、金融、医疗、交通、农业等领域，按“一个全国性场景牵引+多地联动试点+标准化复制推广”的方式推进，避免“全面铺开、无一做深”。二是建立中央统筹、地方实施的任务清单，中央负责规则统一、标准互认、底座工程与跨域协调；地方负责场景落地、数据目录治理、企业培育与试点示范，形成“中央定框架、地方跑通路、市场出产品”的推进机制。

　　（魏巍，国家发展和改革委员会市场与价格研究所助理研究员；曾铮，国家发展和改革委员会市场与价格研究所研究员。本文为中国宏观经济研究院﹝国家发展和改革委员会宏观经济研究院﹞2025年重点课题经费基金项目“我国数据要素价值化路径和实现机制研究”﹝课题编号：A2025071014﹞和2026年基本经费研究课题阶段性成果）